印發(fā)國務(wù)院督查組關(guān)于我省治理
整頓土地市場秩序督查情況意見的通知

各地級以上市人民政府，各縣（市、區(qū)）人民政府，省政府有關(guān)部門、有關(guān)直屬機構(gòu)：
　　根據(jù)國務(wù)院的部署，由國土資源部、監(jiān)察部、審計署和建設(shè)部組成的督查組，從２００３年８月２３ 日至３１日，先后對我省惠州、佛山和廣州市開展土地市場秩序治理整頓工作進行了督查， 并于９月１日向省人民政府提出了有關(guān)督查意見。經(jīng)省人民政府同意，現(xiàn)將國務(wù)院督查組關(guān)于 我省治理整頓土地市場秩序督查情況的意見印發(fā)給你們，請各地認(rèn)真按照省政府《轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù) 院辦公廳關(guān)于暫停審批各類開發(fā)區(qū)的緊急通知》（粵辦明電〔２００３〕１６５號）和《轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù) 院辦公廳關(guān)于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強建設(shè)用地管理的通知》（粵府辦〔２００３〕７１號）要求 ，結(jié)合國務(wù)院督查組的意見，針對本地區(qū)、本部門存在的實際問題，切實抓好整改工作。

廣東省人民政府辦公廳 二○○三年十月十四日

國務(wù)院督查組關(guān)于我省治理整頓土地市場秩序督查情況的意見

二○○三年九月一日
　　按照國務(wù)院的統(tǒng)一部署，由監(jiān)察部、審計署、建設(shè)部和國 土資源部的７位同志組成的督查組，從２００３年８月２３日至３１日，先后對惠州、佛山 和廣州３市及其所轄的７個縣（市、區(qū)）以及所屬的14個不同類型的開發(fā)區(qū)（園區(qū)）的土地市 場秩序治理整頓工作進行了督查。
　督查組通過聽取情況介紹、實地踏勘現(xiàn)場、召開座談 會和查閱檔案資料等形式，對廣東省土地市場秩序治理整頓的基本情況，特別是國務(wù)院進一 步治理整頓土地市場秩序電視電話會議精神的貫徹落實情況、各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)）的清查情 況、經(jīng)營性土地招拍掛出讓制度的落實情況以及政府和管理部門對執(zhí)法不嚴(yán)的自查自糾情況 等，有了一個比較全面的了解，圓滿地完成了督查任務(wù)。
　總體來看，從今年初國土資源 部召開進一步治理整頓土地市場秩序電視電話會議以來，特別是７月３１日國務(wù)院召開進一步 治理整頓土地市場秩序電視電話會議以來，廣東全省土地市場秩序治理整頓的力度明顯加大 ，治理整頓工作取得了明顯進展，初步摸清了各類開發(fā)區(qū)的情況，在整合和規(guī)范開發(fā)區(qū)、消 化盤整閑置土地、規(guī)范土地交易、完善制度等方面，采取了有效的整改措施，取得了階段性 成果。主要體現(xiàn)在以下三方面：
　一是，國務(wù)院召開進一步治理整頓土地市場秩序電視 電話會議后，各級政府對土地市場秩序治理整頓工作的重視程度有了較大提高，并積極采取 措施予以貫徹落實。７月３１日國務(wù)院電視電話會議以后，省政府高度重視，立即召開了全 省電視電話會議，黃華華省長親自對這項工作進行再動員和具體部署。同時，省政府還及時轉(zhuǎn) 發(fā)了國務(wù)院辦公廳《關(guān)于暫停審批各類開發(fā)區(qū)的緊急通知》（國辦發(fā)明電〔２００３〕３０ 號）和《關(guān)于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強建設(shè)用地管理的通知》（國辦發(fā)〔２００３〕７０號 ），明確提出了全面貫徹落實的具體意見。省國土資源廳黨組專門召開了黨組擴大會議，認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會 曾副總理、黃省長重要講話精神，總結(jié)分析了前一階段全省治理整頓工作情況，進一步明確 了下一階段的工作重點和要求，并及時召開了全省進一步治理整頓土地市場秩序工作會議， 進行具體部署。
　　二是，各類開發(fā)區(qū)清查工作取得明顯進展，初步摸清了全省各類開發(fā) 區(qū)（園區(qū)）的基本情況，并按照國辦發(fā)７０號文件的要求，對開發(fā)區(qū)建設(shè)和管理中存在的問題 ，提出了一些切實可行的整改措施。據(jù)了解，全省經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級以上人民政府及縣級以上各 級政府的有關(guān)部門批準(zhǔn)設(shè)立的各類開發(fā)區(qū)共有４２０個，其中，國家級開發(fā)區(qū)１９個，省級開發(fā) 區(qū)５６個。規(guī)劃用地面積４１２萬畝（２７４８平方公里），實際開發(fā)用地面積１３５萬畝（９０２平方公 里）。在開展清查工作的同時，針對清查中發(fā)現(xiàn)的問題，及時提出了相應(yīng)的整改措施。對清 查中發(fā)現(xiàn)的名存實亡或?qū)σ?guī)模小、層次低、效益差和違規(guī)設(shè)立的開發(fā)區(qū)予以撤銷；打破地域 界線，合理歸并整合現(xiàn)有開發(fā)區(qū)，增強集聚效應(yīng)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局；對有的園區(qū)用 地過程中存在的未批先用、越權(quán)批地等行為進行了及時糾正，如省政府已主動糾正了違規(guī)審 批廣州大學(xué)城用地的做法、撤銷了有關(guān)征地批文，并要求舉一反三，吸取教訓(xùn)，依法重新報 請國務(wù)院審批。廣州、佛山、惠州等地積極采取有效措施規(guī)范開發(fā)區(qū)（園區(qū)）的發(fā)展，省國 土資源廳發(fā)出了《關(guān)于進一步加強園區(qū)用地管理的通知》，規(guī)范和強化管理工作。
　三是，土地市場制度建設(shè)不斷完善，為進一步促進招拍掛出讓制度的全面落實創(chuàng)造了良好的政 策環(huán)境。１９９８年，廣東在全國率先制定了土地招標(biāo)拍賣辦法，同時頒布實施了《廣東省地價 管理規(guī)定》，并定期更新調(diào)整。１９９９年，省政府下發(fā)了《關(guān)于建立和完善有形土地市場的通 知》，２０００年出臺了《廣東省土地使用權(quán)交易市場管理規(guī)定》（粵府令７９號）。今年以來， 為加強房地產(chǎn)用地的管理和房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控，省政府又先后下發(fā)了《關(guān)于加強房地產(chǎn) 市場管理的通知》、《關(guān)于加快建立和完善土地儲備制度的通知》、《關(guān)于試行農(nóng)村集體建 設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的通知》等規(guī)范性文件，進一步促進了土地市場的建設(shè)。
　　廣東省，尤其是珠江三角洲地區(qū)開發(fā)區(qū)建設(shè)起步早、發(fā)展快，對引進外資、實現(xiàn)資源共享、 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟、推進城鎮(zhèn)化、安置勞動力就業(yè)等方面起到的輻射、示范和帶 動作用，是十分明顯、不容懷疑的，但由于發(fā)展迅速、面廣量大，又缺乏經(jīng)驗，開發(fā)區(qū)建設(shè) 和管理工作中所暴露出來的問題也比較突出，情況比較復(fù)雜。在這么短的時間內(nèi)，清理整頓 工作能取得上述階段性成果，很不容易，這與省政府重視、全省各級國土資源管理部門卓有 成效的工作以及各有關(guān)部門的密切配合是分不開的，這一點應(yīng)該給予充分的肯定。
　當(dāng)然，在看到工作進展和成效的同時，我們也不能回避問題。從這次督查中反映的情況看，主 要存在以下三方面的問題：一是，各級政府對清理整頓土地市場秩序工作重要性的認(rèn)識有待 進一步提高，組織保障力度有待進一步加大。從督查情況看，各地土地市場秩序治理整頓工 作大多仍然是由國土資源部門的領(lǐng)導(dǎo)掛帥，協(xié)調(diào)各部門難度很大。國土資源違法的主體除相 對人外，還常常是一些地方政府、部門和領(lǐng)導(dǎo)。土地市場秩序治理整頓工作單靠國土資源部 門抓落實，困難是很大的；二是，各類開發(fā)區(qū)的清理工作有待進一步深化，開發(fā)區(qū)設(shè)立審批 、建設(shè)和管理工作亟待規(guī)范。全省大部分的開發(fā)區(qū)由市級以下人民政府批準(zhǔn)，有的甚至未經(jīng) 批準(zhǔn)；有的開發(fā)區(qū)用地確實存在著圈而不建、征而不用、開而不發(fā)的現(xiàn)象；有的開發(fā)區(qū)仍然 存在下放土地管理和規(guī)劃管理權(quán)的問題，如今年5月修訂的《廣州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)條例》， 規(guī)定開發(fā)區(qū)管委會行使市一級管理權(quán)限，仍然存在下放土地管理和規(guī)劃管理權(quán)；三是，各級 政府對建設(shè)用地供應(yīng)和土地市場的宏觀調(diào)控能力有待加強。廣東由于存在大量閑置土地，在 一定程度上影響了招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度的推行，削弱了市場配置土地資源基礎(chǔ)性作用的有 效發(fā)揮。個別地方存在借集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機會，將成片集體所有的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè) 用地后非法入市，影響土地市場健康發(fā)展。
　結(jié)合督查工作中發(fā)現(xiàn)的問題，就進一步貫 徹落實國務(wù)院兩次電視電話會議和兩個《通知》的有關(guān)精神，切實做好土地市場秩序的治理 整頓工作，提出四點建議，供參考。

　第一，提高思想認(rèn)識，切實把各級政府領(lǐng)導(dǎo)的思想認(rèn)識真正統(tǒng)一到中央的決策上來。
　土地問題事關(guān)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，事關(guān)社會的長期穩(wěn)定，事關(guān)廣大人民群眾特別是 廣大農(nóng)民的根本利益。土地資源的保護和合理利用是強國富民安天下的大事，黨中央、國務(wù)院歷來對此高度重視。自去年年底以 來，黨中央、國務(wù)院對土地市場秩序治理整頓工作的部署力度不斷加大，今年2月初，國土 資源部按照國務(wù)院的要求召開了電視電話會議，部署全國范圍的土地市場秩序治理整頓工作 ；７月，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于暫停審批各類開發(fā)區(qū)的緊急通知》和《關(guān)于清理整頓各類 開發(fā)區(qū)加強建設(shè)用地管理的通知》，并再次召開電視電話會議，部署落實治理整頓工作，溫 家寶總理專門批示，曾培炎副總理到會講話。黨中央、國務(wù)院再次部署清理整頓土地市場， 是在全面分析上半年全國經(jīng)濟運行形勢后作出的重大決策：一是，隨著市場經(jīng)濟體制的不斷 完善，土地和金融日益成為國家經(jīng)濟運行調(diào)控的重要手段，當(dāng)前，經(jīng)濟運行中出現(xiàn)的盲目擴 張、低水平重復(fù)建設(shè)等問題，與土地問題密切相關(guān)；二是，全面建設(shè)小康社會，必須正確處 理經(jīng)濟發(fā)展與資源、環(huán)境保護的關(guān)系，不斷提高土地資源對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的保障能力 ；三是，建設(shè)社會主義政治文明，實施依法治國方略，全面落實依法行政，對規(guī)范土地市場 提出了更高要求。同時，規(guī)范土地市場也是加強黨風(fēng)廉政建設(shè)、從源頭上控制腐敗行為的一 個重要措施；四是，土地問題與廣大人民群眾的利益密切相關(guān)，從全國來看，當(dāng)前盲目擴大 建設(shè)用地規(guī)模、園區(qū)大量圈占土地、土地征用中侵犯農(nóng)民利益的現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴(yán)重影響社 會穩(wěn)定，有損黨和政府形象。應(yīng)當(dāng)說，黨中央、國務(wù)院這一重大決策，充分體現(xiàn)了“三個代 表”重要思想，堅持執(zhí)政為民的要求。黨中央、國務(wù)院這一重大決策，正是為了創(chuàng)造規(guī)范良 好的市場環(huán)境，促進經(jīng)濟社會的發(fā)展。清理整頓各類開發(fā)區(qū)、園區(qū)用地，是為了撤掉違法違 規(guī)、盲目亂設(shè)的低效的開發(fā)區(qū)，通過清理、整合，更好地支持依法批準(zhǔn)、符合規(guī)劃、有發(fā)展 潛力的開發(fā)區(qū)，促進開發(fā)區(qū)土地的集約利用。我們各級領(lǐng)導(dǎo)干部一定要站在這樣的高度，進 一步提高認(rèn)識，切實把土地問題放在國民經(jīng)濟發(fā)展全局當(dāng)中來考慮，把保護和合理利用土地 資源，作為調(diào)控經(jīng)濟宏觀運行、維護社會長期穩(wěn)定、保障經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展和保障人民根本 利益的重要手段來抓，樹立正確的資源保護觀和經(jīng)濟發(fā)展觀。
　廣東的經(jīng)濟社會發(fā)展自改革開放以來取得了長足的進展，走在全國的前例，同樣地，土地管理、土地市場建設(shè)方面 也為全國提供過不少寶貴的經(jīng)驗。但是，這期間，我們也走過不少彎路，特別是在土地供應(yīng) 失控的問題上是有過慘痛的教訓(xùn)的，９０年代初一些地方的“圈地”熱，不僅浪費大量土地資 源，而且積壓大量資金，嚴(yán)重影響經(jīng)濟的健康運行，同時引發(fā)大量社會矛盾。廣東近年來認(rèn) 真總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，比較注重解決這一問題。但是，從這次督查情況看，上輪“圈地”熱遺留 的問題還沒有完全解決，而新的盲目擴張意識在一些地方又有抬頭之勢，有的同志片面認(rèn)為 “廣東應(yīng)當(dāng)多占一些地，耕地可以到中西部去補”，單純追求數(shù)量上增長，在招商引資上急 于求成，在用地上盲目擴張，熱衷于鋪攤子。對此，必須引起高度重視。實際上，對于廣東 ，特別是珠江三角洲地區(qū)，即使不考慮糧食問題，還得考慮生態(tài)環(huán)境問題、考慮長遠(yuǎn)發(fā)展空 間問題。如果現(xiàn)在再犯９０年代初的錯誤，不僅會引發(fā)經(jīng)濟和社會問題，更重要的可能帶來重 大的生態(tài)危機。我們各級領(lǐng)導(dǎo)干部必須進一步提高認(rèn)識，把思想認(rèn)識真正統(tǒng)一到中央的重大 決策上來，嚴(yán)格按照家寶總理提出的放眼長遠(yuǎn)的要求，切實貫徹保護土地的基本國策，堅持 可持續(xù)發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展，走新型工業(yè)化道路，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和資源、生態(tài)保護的雙贏，樹立 正確的發(fā)展觀，找到經(jīng)濟發(fā)展、保護資源和保護群眾利益的結(jié)合點。在土地管理和土地市場 建設(shè)上，真正實現(xiàn)從“先發(fā)展，再規(guī)范”向“以規(guī)范求發(fā)展”的轉(zhuǎn)變，不斷加強土地管理工 作。希望廣東不斷開拓進取，創(chuàng)造新經(jīng)驗，為全國做出新貢獻。
　
　第二，加大工作力度，嚴(yán)格按照國務(wù)院的要求做好各類開發(fā)區(qū)的清理整頓工作。
　一是，要進一步加大對各類開發(fā)區(qū)的清理力度。前一階段的清查工作是有成效的，基本摸清了開發(fā)區(qū) 的底數(shù)，但同時應(yīng)該指出，目前所掌握的開發(fā)區(qū)情況還不夠全面、深入，建議嚴(yán)格按照國辦 發(fā)７０號文件的要求，在前一階段工作的基礎(chǔ)上，分類、分項再進行一次全面的梳理和復(fù)查， 確保全面正確掌握各類開發(fā)區(qū)的情況。
　二是，要嚴(yán)格按照國辦發(fā)７０號文件的要求，加 大對各類開發(fā)區(qū)的整改力度，做到有整改方案、有工作計劃、有政策措施、有保障機制。同 時，進一步加強省對市、縣土地市場秩序整頓工作的督促檢查，對清查出來的問題要按時間 、類型進行梳理，分別提出處理意見。對部分開發(fā)區(qū)用地未批先用問題，建議按照有關(guān)規(guī)定 進行妥善處理，要在嚴(yán)肅查處的基礎(chǔ)上完善用地手續(xù)；對有的開發(fā)區(qū)用地突破土地利用總體 規(guī)劃和城市規(guī)劃的問題，建議按照有關(guān)規(guī)定，該核減的核減，該撤銷的撤銷，確有必要保留 的，必須嚴(yán)格按照法定程序調(diào)整規(guī)劃，切實維護規(guī)劃的權(quán)威，各類開發(fā)區(qū)用地都應(yīng)納入城鎮(zhèn) 規(guī)劃統(tǒng)一管理，開發(fā)區(qū)的選址必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃的要求；對有 的開發(fā)區(qū)存在的規(guī)劃和土地管理權(quán)下放的問題，建議按照規(guī)定堅決予以收回；要加強開發(fā)區(qū) 與城鎮(zhèn)規(guī)劃的銜接管理；對有的開發(fā)區(qū)低價出讓土地的問題，建議進一步加強地價的管理， 避免開發(fā)區(qū)建設(shè)用地供應(yīng)中的惡性競價，造成土地資產(chǎn)的流失。同時，建議對開發(fā)區(qū)建設(shè)管 理中各項優(yōu)惠政策進行一次全面的清理和整改，糾正開發(fā)區(qū)建設(shè)中的違規(guī)優(yōu)惠政策。要加大 對重大、典型案件的查處力度，治理整頓過程中出現(xiàn)的問題一定要從嚴(yán)查處，該曝光的曝光 ，以警示、震懾違法行為。
　三是，要盡快完善全省土地市場秩序整頓工作方案，提出整改意見，指導(dǎo)各地整改工作， 于２００３年年底前完成清理整頓工作，并向國務(wù)院作出書面匯報。
　總之，要通過清理整頓，使各類開發(fā)區(qū)的數(shù)量規(guī)模得到有效控制，土地征用、 土地供應(yīng)、土地使用得到規(guī)范，集約用地的水平得到提高，促進園區(qū)建設(shè)規(guī)范發(fā)展，保證國 民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展。

　第三，注重調(diào)查研究，積極探索有利于土地市場健康發(fā)展的對策措施。
　一是，積極探索有利于消化閑置土地的政策措施，為全面推進土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度提供良好的市場環(huán)境。由于存在大量閑置土地 ，嚴(yán)重影響了招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度的推行，導(dǎo)致一些地方“有場無市”，以招標(biāo)、拍賣、 掛牌方式出讓的土地比例低，削弱了市場配置土地資源的基礎(chǔ)性作用。建議各級政府借這次 清理整頓的時機積極探索，采取有效措施，加強消化閑置土地的政策引導(dǎo)，本著實事求是的 原則，依法妥善處理歷史遺留問題。從根本上解決大量閑置土地對土地市場沖擊的問題，為 進一步推進招拍掛出讓制度的落實創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。
　二是，積極探索、研究制定開發(fā)區(qū)的整合措施。在進一步強化規(guī)劃對土地利用空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的同時，從研究利益分配機 制上，探索整合園區(qū)的方法，充分利用土地、稅收等政策機制，有效引導(dǎo)開發(fā)區(qū)的集中歸并 和整合，防止開發(fā)區(qū)零星分散、遍地開花狀況的進一步擴大，解決一些園區(qū)過小、過散的問 題。同時，在征地使用制度改革、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點中，要避免出現(xiàn)侵害農(nóng) 民利益和擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地行為的發(fā)生。
　三是，加強對土地市場宏觀調(diào)控政策的研究。進一步健全房地產(chǎn)開發(fā)用地計劃供應(yīng)制度，房地產(chǎn)開發(fā)用地必須符合土地利用總 體規(guī)劃和年度計劃，嚴(yán)格控制占用耕地，不得下放土地的規(guī)劃和審批權(quán)限，特別是利用土地 進行房地產(chǎn)開發(fā)的，必須納入政府統(tǒng)一供地渠道，嚴(yán)禁私下交易。廣東是閑置建設(shè)用地過多 的地區(qū)，進一步加大政府宏觀調(diào)控力度，限制新的土地供應(yīng)，避免造成新的閑置和浪費，意 義尤為重要。

　第四，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，切實做好土地市場秩序治理整頓工作組織保障。
　一是，政府要切實加強對治理整頓工作的領(lǐng)導(dǎo)，做好相關(guān)部門的協(xié)調(diào)和配合。要 按照國務(wù)院電視電話會議和曾培炎副總理講話的要求，做到主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)主 動抓，其他領(lǐng)導(dǎo)積極配合抓，進一步加大組織保障力度，使治理整頓土地市場秩序工作成為政府行為。
　二是，要切實加強國土資源管理隊伍建設(shè)，努力提高隊伍素質(zhì)。國土 資源管理是一項嚴(yán)肅的行政執(zhí)法工作，加強干部隊伍建設(shè)十分重要。從這次調(diào)查情況看，廣 東各級國土資源管理部門在當(dāng)?shù)攸h委和政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，貫徹落實國土資源管理的法律法 規(guī)和有關(guān)政策，積極服務(wù)地方經(jīng)濟建設(shè)，做了大量卓有成效的工作，好多方面走在全國的前 面。但是也必須看到，一些地方國土資源管理基礎(chǔ)工作和干部隊伍素質(zhì)有待提高。建議省政 府進一步加強對這支隊伍的領(lǐng)導(dǎo)，進一步關(guān)心支持這支隊伍的建設(shè)，支持國土資源部門依法 行政。在通盤考慮干部隊伍交流的同時，保持干部隊伍的穩(wěn)定。廣東國土資源執(zhí)法任務(wù)繁重 ，建議加強省廳執(zhí)法隊伍建設(shè)，落實縣級國土資源管理部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所的垂直領(lǐng)導(dǎo)。 同時，國土資源主管部門更要切實加強領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)和干部隊伍建設(shè)，特別是黨的建設(shè)，不 斷提高這支隊伍的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)，加強基礎(chǔ)建設(shè)，搞好基礎(chǔ)工作，給政府當(dāng)好參謀， 不斷改進作風(fēng)，提高服務(wù)效能和管理水平。